“然后，在实际执行中，该做的事还是做，钱不够就想办法腾挪。只要不出大乱子，朝廷也不会深究。”
他顿了顿：“但如今下官坐在这个位子上，回头看，知道这不对。”
“制度，就是制度。破了口子，就再也收不住了。”
房玄龄点头。
“你在那个位子，只能那么做。”
他顿了顿：“如今你在民部尚书的位子，能看到这问题，能承认这问题，能想办法解决这问题——这是位置不同，思考的方向也不同给了。”
唐俭沉默。
房玄龄继续道：“预算制度在朝廷层面能推行，是因为朝廷对自己的收入、支出、事务，有相当的掌控力和预期能力。”
“县衙没有。这是根本差异。”
“那……房相的意思是？”唐俭问。
“先推行。”房玄龄道。
他语气平和，但每个字都很稳。
“试点，就是要暴露问题。如今问题出来了，不是坏事。”
“长安县做得不错，狄知逊那个调研的思路，我看了，很有价值。你重点关注长安县，看他们这份预算草案到底能做成什么样子。”
“若长安县能成，证明这套方法在县级可行，那我们就总结经验，推广各地。”
“若长安县也困难重重，我们就根据暴露的问题，修订细则，完善制度。”
他顿了顿。
“你重点盯着长安县。狄知逊这个人，我有些印象，踏实肯干，不尚虚言。”
“他若能蹚出一条路，对天下州县都是贡献。”
唐俭点头：“臣明白。”
但他没有立刻起身告辞。
他犹豫了一下。
“房相，此事……要不要禀报陛下？”
房玄龄沉默片刻。
“暂时不必。”
他道：“陛下为预算制度的事，前些日子与太子已有争执。”
“虽然后来缓解了不少，但陛下心中仍有遗憾——那些被削减的工程，他始终放不下。”
“如今县一级推行遇阻，若报上去，陛下能做什么？加拨经费？”
“可朝廷岁入就那么多，给了县里，中央工程就得减。”
“减哪些？减他的治水、军镇、官道？”
房玄龄摇头：“所以报上去，只是徒增烦忧。”
唐俭理解。
这就是宰相的分内之事——把问题化解在政事堂，不让它惊扰御案。
“下官明白了。”他起身，“下官告退。”
房玄龄点头。
唐俭走到门口，身后传来房玄龄的声音。
“时中。”
唐俭回头。
房玄龄看着他，缓缓道：“这事，我去跟太子说说。”
唐俭一怔。
“太子……”他斟酌道，“太子殿下对预算制度极为重视。县一级推行遇阻，殿下想必也关心。”
唐俭点头，退了出去。
房玄龄独坐案后。
八月十三，申时。
东宫，显德殿。
李承乾正在批阅奏章。
监国半年来，他习惯了每日这个时辰处理文书。
案上那叠奏报，从早上的半人高，到此刻只剩薄薄几份。
他搁下笔，揉了揉手腕。
门外传来内侍的通传：“房相求见——”
李承乾抬头。
房玄龄这时候来，必定有事。
“请。”
房玄龄进来，躬身行礼。
李承乾抬手虚扶：“房相不必多礼，请坐。”
房玄龄落座。
他没有立刻说话。李承乾也没有催促。
君臣之间，有些话需要铺垫，有些话可以直接说。
房玄龄选择了直接说。
“殿下，臣今日是为县一级推行预算制度之事而来。”
李承乾神色专注：“房相请讲。”
房玄龄将唐俭收到的各县反馈，简明扼要地说了一遍。
蓝田县的“突发事项”之困，泾阳县的人手不足之难，万年县百姓对建言箱的疑虑，以及各县普遍的——钱不够，事太多。
他说得很平静，没有渲染困难，也没有夸大成效。
就是陈述事实。
李承乾静静听完。
他没有立刻回应。
他在想。
房玄龄说的这些，他不是毫无所知。
李逸尘早就提醒过他，县一级推行预算制度，难度远超朝廷。
但知道困难，和亲耳听到困难的具体样貌，是两回事。
“蓝田县那个‘突发事项’的问题，”李承乾问，“民部如何回应？”
“正在研究。”房玄龄道，“唐尚书的思路是，先重点观察长安县。若长安县能摸索出一套可行的方法，总结经验，再推广各地。”
“长安县……”李承乾若有所思。
“狄知逊。”房玄龄道，“此人殿下应当有印象。”
李承乾点头。
他当然有印象。
不仅因为狄知逊是长安县令，更因为他是狄仁杰的父亲。
而狄仁杰，是李逸尘的学生。
“长安县进展如何？”他问。
“据唐尚书反馈，进展尚可。”房玄龄道。
“狄知逊组织全县范围民情调研，收集百姓需求，以此为基础编制预算草案。这种方法，唐尚书认为有推广价值。”
李承乾眼中闪过一丝赞许。
他顿了顿：“房相，你今日来，是想让孤做些什么？”
房玄龄沉默片刻。
“臣来，是想将此事禀报殿下。”他缓缓道。
“此事必须让殿下知晓。因为预算制度，是殿下力推的。县一级的成败，关乎整个制度的威信。”
他顿了顿：“臣不敢替殿下做主。只是，臣以为，此事殿下应当知情，应当思考应对之策。”
李承乾听完，沉默良久。
他明白房玄龄的用意。
这不是告状，不是推诿，而是——信任。
房玄龄相信，他这个太子，有能力、有担当，去面对和处理这些难题。
“房相。”李承乾开口。
“是。”
“你方才说，先重点观察长安县，看他们能做成什么样子。这个思路，孤赞同。”
“房相。”他道，“你先回去。此事孤知道了，让孤想想。”
房玄龄起身。
他走到门口，回头看了一眼。
太子坐在案后，眉头微蹙，手指无意识地在案几上轻敲。
他在思考。
房玄龄轻轻带上门。
李承乾独自坐了很久。
他想起李逸尘说过的话。
“制度设计，必须考虑执行者的能力。再完美的制度，若执行者做不了、做不到，也是空谈。”
当时他觉得自己懂了。
现在他发现，自己其实没有真正懂。
他设计预算制度时，想的是如何规范财政、约束权力、提高效率。
他没想到，县衙的人手这么少，能力这么有限，面对的突发事务这么多。
他没想到，那些他以为“理所当然”的要求——项目要具体、金额要合理、工期要明确——对县衙来说，竟是如此沉重的负担。
他不是在怪自己。
他是在想，接下来该怎么办。
制度不能废。
这一点，他从未动摇。
县一级的预算管理，必须要做。
否则，朝廷的钱粮下去，到底花在哪、怎么花的，永远是糊涂账。
但怎么让县衙有能力做？
怎么在制度刚性和执行柔性之间，找到平衡？
他想不出答案。
但他知道，有一个人，一定有思路。
“来人。”
“在。”
“请李右庶子来。”
过了一刻钟。
“先生坐。”
李逸尘见他神色凝重，知道有事。
李承乾将房玄龄说的情况，原原本本复述了一遍。
他没有添油加醋，也没有掩饰自己的困惑。
“先生，学生想了很久，有几个问题想不通。”
李逸尘点头：“殿下请讲。”
“第一，县衙的人手和能力是客观限制，短期无法改变。”
“那我们在制度设计上，是不是应该为县衙留更多空间？”
“比如，允许他们编制更粗略的预算？”
他顿了顿：“但学生又怕，太粗略了，审核就失去了意义，执行也无法监督。”
李逸尘没有立刻回答。
李承乾继续道：“第二，县衙的突发事务确实多。是否留下变通渠道？只是这样会不会被滥用？”
“第三，也是最让学生困惑的——县衙的税赋上解比例，是制度定的，轻易不能改。”
“可县衙要办的事，不会因为上解比例高就减少。”
“这中间的缺口，怎么补？”
他说完，看着李逸尘。
李逸尘听完，沉默片刻。
然后他开口，声音平稳。
“殿下这三个问题，问到了根本。”
他顿了顿：“臣先回答第一个问题——县衙的预算，能不能粗略编？”
“不能。”
李承乾一怔。
“不能？”他本以为，李逸尘会体谅县衙的难处，允许更灵活的编制方式。
“不能。”李逸尘重复道。
“殿下，预算制度的核心，不是管钱，是管事。”
“管钱是手段，管事才是目的。”
“朝廷把钱拨给县衙，不是让县衙‘花掉’的，是让县衙‘办事’的。办了什么事？花了多少钱？效果如何？这些，必须对应起来。”
他顿了顿：“若预算编制太粗略，比如只列‘道路修缮五百贯’，那么审核时无法判断这五百贯是否合理，执行后也无法评估钱花得值不值。”
“更严重的是，这给了县衙极大的自由裁量空间——这五百贯，可以修路，也可以修衙署，还可以挪作他用。”
“殿下担心的‘制度形同虚设’，就是从这里来的。”
李承乾沉默。
他知道李逸尘说得对。
可县衙做不到，怎么办？
李逸尘仿佛看穿了他的心思。
“殿下，县衙人手不足、能力有限，这是事实。”
他顿了顿：“这个问题要靠方法，靠工具，靠培训。”
“长安县狄知逊的调研方法，就是一种方法。”
“通过调研，他知道了百姓最迫切的需求，知道了每项工程的大致费用，知道了哪些事县衙自己能做、哪些需要上级支持。”
“这不是靠增加人手，是靠改变工作方式。”
“工具，民部可以组织编制一些标准化的预算编制指南、工程概算参考手册。”
“各县根据实际情况，参考使用，可以减少从头摸索的成本。”
“培训，可以依托贞观学堂，为各县培训预算编制的专门人才。”
“一期学不会，两期；两期不够，三期。”
“三年下来，总能培养一批懂预算、会算账的县吏。”
他顿了顿：“这些都是治本之策，但都需要时间。在见效之前，我们可以给县衙一些临时的、有限度的变通空间。但这个空间，必须是明确的、有约束的，不能是模糊的、无底线的。”
李承乾听着，心中渐渐清晰。
不是降低标准，是提供支撑。
不是放任不管，是教方法、给工具。
这个思路，和他之前想的不一样，但更扎实。
“那第二个问题，”他问，“变通渠道会不会被滥用？”
“会。”李逸尘毫不犹豫。
李承乾一愣。
“一定会。”李逸尘道。
“任何制度，只要开了变通的口子，就一定有人试图钻空子。这不是县衙的错，是人性使然。”
“那怎么办？”
“监督，和问责。”李逸尘道。
“需要设立两个约束。一是紧急认定标准，二是年终核算。”
“一年内突发事项支出超过自主预算一成，需提交专项说明。这就是监督。”
“但这还不够。还需要问责——若发现县衙将常规事项包装成‘突发’，故意规避预算约束，必须严肃处理。”
“处理一例，震慑一片。”
他顿了顿：“殿下，任何制度都不可能完美无缺。我们能做的，是在设计时尽可能堵住漏洞，在执行时加强监督，发现漏洞及时修补。”
李承乾点头。
他想起预算制度刚推行时，自己也曾担心各种漏洞。
李逸尘当时说：制度是死的，执行是活的。没有完美的制度，只有不断完善制度的过程。
现在他更理解这句话了。
“第三个问题，”李承乾问，“县衙的税赋上解比例，是制度定的，轻易不能改。可县衙要办的事，不会因此减少。这中间的缺口，怎么补？”
李逸尘沉默片刻。
“殿下，这个问题，臣现在没有答案。”
李承乾一怔。
李逸尘很少说“没有答案”。
“不是敷衍殿下。”李逸尘道，“臣确实没有完整的解决方案。因为这个问题，牵涉到整个国家的财政分配格局。”
“税赋上解比例，是立国之初就定下的。”
“朝廷要养军队、养官员、修工程、赈灾荒，处处要用钱。”
“若降低上解比例，把更多钱留在县里，朝廷的钱就不够用。”
“可若维持现状，县衙的钱确实不够用。”
他顿了顿。
“这不仅仅是预算制度的问题，这是整个国家治理体系的问题。”
李承乾沉默。
他忽然意识到，自己以前想得太简单了。
他以为，预算制度规范了支出，钱就能花在刀刃上。
他没想到，刀刃太多，刀柄就那么短。
“那……这个问题，解决不了？”他的声音有些涩。
“能解决。”李逸尘道。
“但需要时间，需要更多的改革。”
“什么改革？”
李逸尘看着他，缓缓道：“殿下，臣建议，将这个问题，放到贞观学堂，让学子们讨论。”
李承乾一怔。
“讨论？”
“是。”李逸尘道，“殿下方才那三个问题，每一个都很难。”
“但第三个问题——县衙事多钱少，上解比例固定——是最根本的。”
“这个问题，臣没有完整的答案。朝中大臣们，也没有。因为这是大唐立国二十年来，从未真正面对的挑战。”
“从前，朝廷关注的是如何恢复生产、安定社会、巩固边防。县衙钱不够，就少办事，或者凑合办事。”
“只要不出大乱子，朝廷不会深究。”
“但现在不同了。”
“预算制度把县衙的收支摆在了明面上。钱不够，事办不好，责任就清晰了。”
“这个矛盾，再也藏不住了。”
他顿了顿。
“这是坏事，也是好事。坏事是问题暴露了，好事是，我们可以正视它、研究它、解决它了。”
李承乾若有所思。
“让学子们讨论……能讨论出什么？”
“不一定能讨论出答案。”李逸尘道。
“但讨论的过程，本身就是价值。”
“贞观学堂的学子，他们未来都会进入仕途，有些人会成为县令、刺史，有些人会入朝为官。”
“让他们在学堂里，就这个难题展开辩论、碰撞思想，就是在为未来培养能解决问题的官员。”
“而且，殿下，有些话，学子可以说，朝臣不能说。”
李承乾明白了。
朝臣有立场，有顾虑，有派系。
很多话，他们不敢说，不能说，不愿说。
但学子没有。
他们可以就事论事，畅所欲言。
他们说的，也许不成熟，也许偏激，但那是真实的声音。
“先生，”李承乾道，“你是不是……已经有思路了？”
李逸尘没有否认。
“臣确实有些想法。”他道。
“但这些想法还不成熟，需要验证，需要碰撞。让学子们先讨论，臣听听他们的意见，再把自己的想法讲出来。”
“臣会在学子讨论之后去贞观学堂讲一课，关于这些问题的自己的一些思考。”
李承乾看着他，忽然笑了。
“先生，你每次说‘有些想法’的时候，其实就是已经有办法了。”
李逸尘没接话。
但李承乾知道，他没猜错。
“那先生打算什么时候去讲课？”
“等学子们讨论得差不多了。”
李逸尘道，“预计八月底。”
李承乾点头。
他没有追问具体要讲什么。
因为他知道，先生讲课，从来不只是讲课。
那是解题。
县一级预算制度推行遇阻，这是一个难题。
先生要去讲一节课，把这个难题解开。
他只需要等着听。
翌日。
两仪殿。
李世民坐在御案后，面前摊着唐俭昨日呈上的奏疏。
他看完了。
然后沉默了。
唐俭在奏疏中，如实汇报了各县反馈的困难。
奏疏写得很客观，不回避困难，也不夸大成效。
但李世民还是从中读出了两个字。
吃力。